论地方综合年鉴

记述退役军人事务内容

李 涛 王 慧

摘要随着国家退役军人管理保障机构的设立,各级地方综合年鉴将退役军人事务列为分目加以记述。作为一项开创性工作,必然会遇到许多新情况新问题需要在实践中加以探索解决。从近几届全国年鉴质量评审和中国年鉴精品工程评审工作来看,地方综合年鉴记述退役军人事务内容存在分目名称不统一、部类归属不一致、条目设置各异且不完整、综合性条目和单一性条目比例失衡、条目内容记述不恰当、术语使用不规范等问题。全面准确地记述退役军人事务内容,要明晰退役军人事务工作包含的主要内容,确立条目设置的原则,严格遵守保密规定,进一步细化和明确退役军人名录和事迹入鉴工作政策。

关键词地方综合年鉴;退役军人事务;内容记述

习近平总书记在党的十九大报告中提出组建退役军人管理保障机构。2018年3月,根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案,将民政部的退役军人优抚安置职责,人力资源和社会保障部的军官转业安置职责,以及中央军委政治工作部、后勤保障部有关职责整合,设立了中华人民共和国退役军人事务部。各省、市、县的退役军人事务机构随后相继成立。这是维护军人军属合法权益,加强退役军人服务保障体系建设,建立健全集中统一、职责清晰的退役军人管理保障体制,贯彻落实习近平总书记关于“让军人成为全社会尊崇的职业”重要指示的有力举措。

随着各级退役军人事务机构的成立,各级地方综合年鉴纷纷将退役军人事务列为分目(个别列为独立类目)加以记述。但作为一项新拓展的工作领域,必然会遇到许多新情况新问题,需要在实践中加以探索解决。笔者结合参加近几届全国年鉴质量评审和中国年鉴精品工程评审工作,对各级地方综合年鉴退役军人事务内容记述出现的问题进行梳理归纳,并在此基础上就如何做好退役军人事务记述提出建议,为提升年鉴质量提供一些参考。

一、退役军人事务内容记述的基本情况和存在的问题

(一)基本情况

笔者选取82部地方综合年鉴,并汇总梳理各部年鉴中记述退役军人事务内容的情况。从地域分布看,省级16部、地市级22部、县区级44部。从时间分布看,2020年卷43部,2021年卷31部,2022年卷8部。从类目分布看,归属于政治部类中的47部,其中将退役军人事务设置为类目的3部,在军事类目下27部,在政府类目下9部,在政治类目下7部,在党政机关类目下1部;归属于社会部类中的35部,其中在社会生活类目下18部,在社会民生类目下7部,在社会事务类目下4部,在社会、社会保障类目下各2部,在社会管理、人民生活类目下各1部。从条目数量来看,记述退役军人事务的年鉴最多设置27条、最少4条,设置20条以上的年鉴有3部,均为省级综合年鉴。在选取的82部年鉴中,退役军人事务内容通篇使用综合性条目的有62部,通篇使用单一性条目的有8部,均衡使用综合性条目和单一性条目的有12部。

(二)存在的问题

地方综合年鉴在记述退役军人事务内容时多以设置分目的形式出现,而在设置分目时,目前普遍存在着如下问题。

1.分目名称不统一。分目作为二级目,处于年鉴结构体系的中间层次,主要用来划分工作属性、业务分工和对应级别,起着上承类目领属关系、下明条目性质范围的作用。地方综合年鉴在记述退役军人事务内容时,除了以最常见的“退役军人事务”分目命名外,有用“退役军人事务管理”命名的,还有用“退役军人管理保障工作”“退役军人安置”“拥军优抚”“社会优抚”“优抚安置”“双拥优抚”“军民共建”等几个分目并列记述的。例如,某市级综合年鉴将退役军人事务内容分列在“退役军人事务”“双拥工作”2个分目中。

2.部类归属不一致。地方综合年鉴普遍将退役军人事务内容归属于政治部类或社会部类中。将退役军人事务归属于政治部类中,一般设置在政府或军事类目下,突出其较强的政务属性。在政府类目下设置“退役军人事务”分目,主要从政府管理职能的角度记述,体现政府对该项工作的管理;在军事类目下设置“退役军人事务”分目,与“省军区(卫戍区、警备区,军分区、警备区,县、市、区、旗人民武装部)”“武警总队(支队、中队)”“人民驻军”“人民防空”等分目并列记述,主要体现其承担军队国防动员系统有关职责,服务对象主要为退役军人。将退役军人事务归属于社会部类中,一般设置在社会民生、社会事务及社会保障类目下,突出其较强的服务保障属性,主要从反映退役军人社会生活和福利保障的角度记述。

3.条目设置各异。由于退役军人事务内容在年鉴中所属类目不同,记述角度自然也不同,导致条目设置随意性较大。例如,有的年鉴将“退役军人事务”分目设置在政府类目下,其下设条目主要体现政府对社会建设的管理,记述机构设置、管理服务体系建立、政策制度体系健全、退役军人安置、优抚褒扬政策及双拥工作等内容;有的年鉴将“退役军人事务”分目设置在社会生活、社会民生类目下,其下设条目主要体现退役军人权益维护、政策保障工作,记述退役军人党员管理、优抚工作、移交安置和保险接续工作、就业创业工作、双拥工作、思想政治和权益维护、法治工作等内容。

4.综合性条目和单一性条目比例失衡。有的年鉴将退役军人事务内容通篇设置为综合性条目。例如,“概况”“组织管理服务体系建立”“政策制度体系健全”“难点问题解决”“思想政治工作”“安置就业工作”“优抚褒扬政策”“双拥工作”等,所记述内容虽具有较高的概括性,但无法体现记述内容的地域特征和年度特点。有的年鉴则通篇设置为单一性条目。例如,“第一次退役军人事务人民调解委员会会议召开”“区红星志愿服务队成立”“双‘1+1+1’医疗保障式研讨会”“送健康进军营活动”“慰问驻区部队““区委退役军人事务工作领导小组2020年全体会议”“党建引领体系建设暨社区服务站示范点验收现场会”“‘共叙从军故事,展望美好未来’两参优抚人员茶话会”“走访慰问东纵老战士”“区永久性双拥宣传景观石完成施工”“慰问抗美援朝出国作战老战士”“‘最美退役军人’,宣讲进企业活动”“2020年双拥工作领导小组第一次全体会议”等,所记述内容较为零散,显得年鉴琐碎又凌乱,缺乏整体性,事业面貌不清,篇幅也难以控制。

5.条目设置不完整。一是条目设置随意性较大、内容不完整。例如,某省级综合年鉴“退役军人事务”分目下只设“优抚对象优待”“退役军人思想建设”“军休服务”“褒扬纪念”4个条目,而有关退役军人安置、保障、创业就业、拥军优属等多项重要工作均没有设条目予以记述;某市级综合年鉴“退役军人事务”分目下设“概况”“退役军人服务保障体系建设”“退役军人待遇保障”“退役军人安置和创业就业”“双拥工作”“议事协调机制”“英烈活动和纪念设施调查”“退役军人服务中心规范化建设”“民营企业退役军人服务中心”9个条目,缺少伤病残退役军人服务管理和抚恤工作,以及表彰和宣扬退役军人、退役军人工作单位和个人先进典型事迹等内容。二是新拓展的工作内容没有及时收录。如2022年5月,根据《中华人民共和国退役军人保障法》《地方志工作条例》和地方志相关编纂规定,退役军人事务部、中国地方志指导小组、中央军委政治工作部、中央军委国防动员部联合印发《退役军人名录和事迹载入地方志实施办法(试行)》(以下简称《实施办法》)明确规定,对有参战参试经历、立功授称表彰的退役军人,其名录和事迹应载入相应等级的地方志书和地方综合年鉴。但目前绝大多数地方综合年鉴没有收录相关内容。以2022年申报中国年鉴精品工程的年鉴为例,38部省、市、县三级综合年鉴中,只有2部收录退役军人名录和事迹。其中,《日照年鉴(2022)》在“人物 荣誉”类目中除了收录2021年荣立二等功的现役军人简要事迹外,还收录了2021年退役、在服役期间荣立过二等功的退役军人简要事迹。三是军地共同开展的工作存在重复设置条目的现象。例如,某市级综合年鉴在“军分区”“武警支队”“退役军人事务”等不同分目下均设“双拥工作”条目。该条目的设置尽管没有明确规定不可以,但必须注意在记述内容上不能出现重复的现象。

6.内容记述不恰当。一是有的条目内容带有明显的工作汇报、总结材料痕迹。例如,某省级综合年鉴“退役军人事务”分目“移交安置”条目,只按照“全省按时完成自主就业退役士兵、符合政府安排工作条件退役士兵、军休干部、军队复员干部接收安置工作”“推动部分退役士兵和‘两费’发放工作”“全面启动部分退役士兵社会保险接续工作”3段工作记述。二是有的条目记述过于简单,只有寥寥数语,且内容空洞不实。例如,某市级综合年鉴“退役军人事务”分目“就业创业”条目记述:“全系统组织召开退役军人就业创业招聘会9场,提供就业岗位362个,有112人与用人企业达成初步就业意向,组织退役军人开展适应性培训。”仅用61字记述了全年工作。三是有的条目将不属于退役军人事务的内容收录进来。例如,某市级综合年鉴在“退役军人事务”分目下设“退出消防员”条目。2018年,武警部队领导指挥体制按照“军是军、警是警、民是民”的原则进行了重大调整。根据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》,武警传统八大警种中的警卫部队、边防部队、消防部队、水电部队、黄金部队、森林部队,不再列为武警部队序列,集体转业全部退出现役。其中,公安警卫部队由同级公安机关管理,全部转为人民警察编制;公安边防部队成建制划归公安机关,并结合新组建国家移民管理局进行适当调整整合;公安消防部队整体移交应急管理部;武警水电部队整体移交国务院国资委;武警黄金部队整体移交自然资源部;武警森林部队整体移交应急管理部。以上单位的人员自2019年起均不属于退役军人,自然不能归入“退役军人事务”分目中。

7.术语使用不规范。“退役军人事务”分目中常会出现术语使用不规范的现象,尤以专用名词最为突出。退役军人事务与军事工作密不可分,其记述内容自然会涉及许多军用术语,应严格按照《中国人民解放军军语》、军用标准、军队最新出台的文件法规等要求来使用。例如,某市级综合年鉴“退役军人事务”分目所记述的内容不规范,将“退伍军人”与“退役军人”概念混淆;某市级综合年鉴“退役军人事务”分目下设“退伍安置”条目,记述退役军官、士兵安置工作内容,把“退伍”与“退役”的概念混淆。

二、退役军人事务记述内容和条目的设置原则

(一)退役军人事务记述内容

年鉴全面准确地记述退役军人事务内容,首先需要明晰退役军人事务工作包含的主要内容。根据各级退役军人事务机构担负的主要职责(加强退役军人思想政治工作和服务保障体系建设;建立健全退役军人管理保障体制;协调各方力量为军人军属服务;维护军人军属合法权益;褒扬彰显退役军人的精神风范和价值导向等),确定其具体的记述内容应包括以下7个方面。一是转业干部、复员干部、离休退休干部、退役士兵和无军籍退休退职职工的移交安置工作和自主择业、就业退役军人服务管理工作。二是组织指导退役军人教育培训工作,协调扶持退役军人和随军随调家属就业创业情况。三是落实退役军人特殊保障政策情况。四是组织协调落实移交地方的离休退休军人、符合条件的其他退役军人和无军籍退休退职职工的住房保障工作,以及退役军人医疗保障、社会保险等待遇保障工作。五是开展伤病残军人退役服务管理和抚恤工作、军供服务保障工作。六是开展拥军优属工作,包括现役军人、退役军人、军队文职人员和军属优待、抚恤等工作。七是负责烈士及退役军人荣誉奖励、军人公墓管理维护、纪念活动等,表彰和宣扬退役军人、退役军人工作单位和个人先进典型事迹。

(二)退役军人事务条目的设置原则

一是要注意退役军人事务工作内容的完整性。条目是年鉴的基本编写单位,也是年鉴质量的“命门”所在,应当遵循“重、大、新、特、实、继”的设置原则。“退役军人事务”分目下设条目也应遵循以上原则,按照退役军人事务机构的7项主要业务,并结合年度工作内容予以收录。例如,《北京朝阳年鉴(2021)》“退役军人事务”分目下设“概况”“领导调研视察”“走访慰问部队”“‘9·30’烈士公祭活动”“退役军人及随军家属专场招聘会”等13个条目,较为完整地记述了退役军人事务的相关内容。

二是要注意综合性条目和单一性条目的比例。《地方综合年鉴编纂出版规定》将条目分为综合性条目和单一性条目等类型。综合性条目又主要分为概况类条目和综合记事类条目,它们的共同点是以“面”的情况为内容,对“面”的情况进行综合概述,只是各自所反映“面”的范围、层次不同。概况条目反映宽一些的面、大一些的层次,综合记事条目则反映窄一些的面、小一些的层次。相对于反映年度内各领域发展变化总体情况和主要特点的综合性条目,单一性条目则是对一个“点”的情况的记述,反映单个事物,一事一条,如一次会议、一次活动、一个项目等。

尽管条目之间相对独立,一般按照事物发生的时间顺序为排列关系,除综合性条目外,彼此间并不存在严密的逻辑关系,但在设置时应考虑综合性条目和单一性条目之间的合理比例,不可偏颇。综合性条目如果设置过少,将无法反映本部门、本工作领域的整体情况;反之,单一性条目如果设置过少,则无法更好地体现年度特色。因此,在“退役军人事务”分目下设置条目应注重综合性条目和单一性条目的有机结合,既要体现主要职能保持资料的系统性,也要与上年度条目基本一致,保持资料的连续性和可比性;既要反映常规工作,也要体现年度的动态变化,要点、线、面相结合地记述年鉴的相关内容。

三、其他需要注意的问题

(一)保密问题

三军之事,莫重于密。保密事关国家安全、军事胜败、社会稳定和经济发展。战争年代,保密就是保生存、保胜利;和平时期,保密就是保安全、保发展。保守国家秘密是每个公民应尽的义务。尤其是作为公开出版的地方志书、地方综合年鉴,保密更是一条不能触碰的红线、高压线,直接关系到志书和年鉴的生命。为此,《实施办法》第十六条明确规定:“省级、地市级、县级人民政府退役军人事务部门要会同省军区(卫戍区、警备区)、军分区(警备区)、县(市、区、旗)人民武装部对拟载入地方志的退役军人名录和事迹进行保密审查,确保符合保密规定。”

要做好退役军人名录和事迹入志工作,首先,各级地方志工作者应树立强烈的保密意识,遵循既确保军事秘密的安全又便利工作的方针,不能公开的内容绝对不要收录,对收录内容应做必要的脱密处理,如退役军人原服役部队要根据保密规定,明确使用代号还是番号,一般不得出现部队驻地、编制、装备等信息。其次,载入地方志书、地方综合年鉴的退役军人名录和事迹内容在正式上报前,必须按照《实施办法》规定的程序,经过有关保密部门的审查,严防泄密事件的发生。特别是“两参人员”的信息,所涉及的部队情况、作战行动和核试验等内容都属于国家、军队的核心机密,必须慎之又慎,切实做到万无一失。

(二)退役军人名录和事迹入鉴(志)问题

《实施办法》颁布实施后,各级地方志工作机构立即行动着手落实,已有少数地区综合年鉴在2022年卷中收录了符合条件的退役军人名录和事迹。但从目前的实际情况看,退役军人名录和事迹入鉴工作处于刚刚起步阶段,绝大多数单位还没有开展。究其原因,主要是对这项工作流程不清楚、业务不熟悉,同时有些政策还需进一步细化和明确。

一是在实际工作中已暴露出军队干休所管理的离退休干部无法正常载入地方志的问题。根据军队离休退休干部安置政策,副军以上的干部在退出现役后以及部分军队离休干部由军队干休所安置管理,可以不移交政府安置管理。据统计,全国现有军休所管理的离退休干部上万人。他们从个体身份上属于退役军人,加之职务高、参加革命时间久、贡献大,基本上都符合载入地方志的条件。2022年5月颁发的《军队干休所工作暂行规定》第八条明确指出,军休所应做好符合条件的离退休干部名录和事迹入志工作。但《实施办法》只规定由各级退役军人服务中心负责收集汇总本行政区域内符合入志条件的退役军人相关材料,报送地方志工作机构,而各级退役军人事务部门并不掌握军队干休所管理的离退休干部情况,无法汇集整理;军队干休所也没有与退役军人事务部门和地方志工作机构直接沟通、报送离退休干部入志资料的渠道和政策依据。从而职务高、参加革命工作时间长,许多人有参战参试、立功授奖等经历,符合载入地方志的条件,但因其仍由军队的国防动员部门负责管理保障,各级退役军人事务部门并不掌握情况,《实施办法》也没有明确这类人员如何载入,由此造成入志工作实际操作中的“挂空挡”现象。

二是《实施办法》中明确规定地方综合年鉴只收录上年度本行政区域内退出现役的符合入志条件的退役军人名录和事迹。但军队干休所管理的离退休干部大多早已退出现役,平均年龄在七八十岁以上,如按《实施办法》的规定,只能载入地方志书。目前,国家已完成第二轮修志,第三轮修志工作还没有启动,志书编修一轮往往动辄需要二三十年,入志等待时间过久。

三是鉴于军队干休所管理的离退休干部多集中于北京、上海、广州等大城市。《实施办法》第十条明确规定:“载入地方志的一般以退役军人出生地为主,载入地方综合年鉴的一般以退役军人安置地为主。”上述城市的年鉴编纂工作量势必会大幅度增加,而且绝大多数的军队离退休干部安置地既不是出生地也不是籍贯地。

四是根据2019年中央退役军人事务工作领导小组办公室、退役军人事务部、中央军委政治工作部、中央军委国防动员部联合发布的有关参战参试退役人员身份认定核查工作的方案和2021年中央军委办公厅印发的关于军队参战人员身份认定的暂行办法之相关规定,《实施办法》中的参战退役军人是指参加过1954年11月以后作战行动的。那么,参加过历次国内革命战争以及抗美援朝战争的复员、退伍、转业或离休退休军人,不论是在世还是去世的,是否都应划入参战退役军人范畴而载入地方志书和地方综合年鉴,值得重视。

笔者认为,鉴于以上情况,应及时构建联合会商机制,由退役军人事务部、中央军委政治工作部、中央军委国防动员部、地方志工作机构等相关部门,针对退役军人入志工作中遇到的实际问题,组织开展专项研究,对《实施办法》作出若干补充规定,将符合入志条件、军队干休所管理的离退休干部纳入工作范畴,并明确具体流程和各单位职责任务;适当拓宽收录渠道,将符合入志条件、军队干休所管理的离退休干部一次性收录到地方综合年鉴;转变载入方式,可根据本人意愿选择安置地、出生地或籍贯地载入地方综合年鉴;面对特殊情况和复杂情况,需要有关部门及时、及早研究,明确相关规定,予以解决。

四、结语

可以预见,随着党和国家对退役军人事务愈加重视,退役军人事务内容在地方综合年鉴中的分量将越来越重,受关注程度也会越来越高,特别是《实施办法》明确规定将符合条件的退役军人名录和事迹载入地方志书和地方综合年鉴,对于进一步激发广大官兵献身国防、建功立业,完善退役军人荣誉体系,在全社会营造尊崇功臣模范的浓厚氛围,具有十分重要的现实意义。笔者在对近几年公开出版的82部地方综合年鉴进行梳理,发现尽管目前地方综合年鉴普遍设有退役军人事务相关内容,且大多将其设置为独立的分目,然而却普遍存在着分目名称不统一、部类归属不一致、条目设列各异、综合性条目和单一性条目比例失衡、条目设列不完整、内容记述不恰当、术语使用不规范等问题。为更好地解决这些问题,根据退役军人事务工作部门的主要职责,明确退役军人事务应记述的7个方面内容及设条的两大原则,同时提出做好退役军人名录和事迹入鉴工作,应树立强烈的保密意识,严防泄密事件的发生;各级退役军人事务部门、地方志工作机构以及军队的政治工作部门、国防动员部门必须统筹协调、齐抓共管,结合工作实际,明确内容范畴、规范撰写要求等,并尽快对《实施办法》的具体条文做出必要的权威解释和完善补充,以更好地讲好退役军人故事,提升地方综合年鉴退役军人事务内容的质量,在全社会营造“尊崇军人职业,尊重退役军人”的良好社会氛围。

来源:《中国年鉴研究》2023年第3期

作者:李 涛(男,山东省济宁市人,军事科学院军队政治工作研究院解放军党史军史研究中心研究员,主要研究方向为军事历史、军事志)

王 慧(女,山东省青岛市人,军事科学院军队政治工作研究院解放军党史军史研究中心副研究员,主要研究方向为方志学、历史文献学)