为一部电梯，“红头文件”改了（法治头条）
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图①：四川广安近年积极推进老旧小区电梯加装工作。图为当地一小区内，各楼幢加装的电梯已投入使用。 |
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数据来源：司法部 |
最近，四川广安的锦屏花园小区里，又有一栋居民楼顺利加装了电梯。
居民说，这个小区老人多，但早年设计的楼房里只有步梯，早就盼着有部电梯。这些年国家有了加装电梯的好政策，但自己的楼栋位置临街，过去曾因为一份“红头文件”的限制，这部电梯始终装不上。
这份“红头文件”的修改，源于小区居民一次“民告官”的行政复议。
起因——
期盼已久的电梯安装，卡在了审批上
去年初，该小区居民宋小华等人提出的一份增设电梯的申请，却在审批环节卡了壳。
原来，按照当时的一份“红头文件”——《广安市住房和城乡建设局等七部门关于进一步推进既有住宅电梯增设工作的实施意见》（以下简称《意见》），设计要求电梯增设“原则上不得在建筑临街面设置”“确需设置的，电梯不得突出建筑主体立面，且不得破坏建筑立面整体风格”。
广安市自然资源和规划局受理申请后，认为该楼要增设的电梯不仅位于临街面，而且突出于建筑主体立面，不符合规定，于是作出了“暂不能批复”的回复。
“这个规定有问题！”面对这个回复，宋小华是一肚子的不服气。他指着楼栋与旁边的小路说，楼栋跟道路之间还隔着一道围墙，严格来说不能算临街；就算是临街，可自己的楼栋条件受限，根本无法在内部增设电梯，在外部加装电梯又不妨碍别人，为什么不让装？
一开始，宋小华本打算到法院打官司。为此，宋小华自己在广安市内四处寻找加装过电梯的临街建筑，并拍照、摄像取证，以备将来在法庭上支持自己的主张。
经过一番准备，就在宋小华准备去法院立案时，旁人的一句话提醒了他：你试过行政复议吗？
2024年1月1日，新修订的行政复议法正式施行。根据这部新修订的法律，如果认为行政机关的行政行为所依据的规范性文件不合法，“在对行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规范性文件的附带审查申请”。
“我调查时也了解到，其实还有一些小区也面临同样的问题。”宋小华说，既然根子还是在红头文件上，是否可以要求修改文件呢？
于是，一纸行政复议申请书就递到了广安市司法局。
调查——
文件规定跟群众刚需脱节，修改迫在眉睫
“我有三项诉求：一是撤销原来‘暂不能批复’的回复，二是责令有关部门依法依规批准申请，三是请求审查文件里的不合理规定，该改就得改。”在行政复议机构受理案件时，宋小华直截了当地提出了自己的诉求。
情况究竟如何？现场调查随即启动。
来到锦屏花园小区，市司法局行政复议与应诉一科副科长刘念先是围着行政复议涉及的单元楼转了一圈，仔细勘察。她在现场看到，该楼栋虽然面向道路，但两者之间还相隔一块公共绿地与小区围墙，中间有近20米的距离。
走访周边时，刘念进一步发现，拟增设电梯单元所临街道并非城市主要道路，而是一条背街小巷，且楼栋与道路不平行，对城市风貌影响不大。
随着调查的深入，当地居民对这项民生工程的刚需，也引起了行政复议机构的注意。
“我们社区有1.3万人，其中65岁以上的老人就占到1/3。”广安市广安区万盛街道玉兔社区党委书记、居委会主任李金成说，特别是申请加装电梯的那个单元，楼里老年人居民占比更达60%，增设电梯意愿非常强烈，征求意见时上上下下的邻居基本支持。
那么行政机关当时的考虑又是什么？“行政复议就像法庭审案，两边的声音都得听。”广安市司法局行政复议与应诉一科科长尹培宇说，行政复议机构很快与自规部门展开沟通。
出乎所有人意料的是，这个“暂不能批复”的背后，其实还有一段隐情：原来，早在宋小华等人提出行政复议之前，广安市内就有一些遭遇类似问题的居民找到过相关部门反映规定不合理，行政机关也有意启动修改“红头文件”，所以才作了个“暂不能批复”的回复。
“事实上，这份文件当初起草时，居民增设电梯的情况还不多，临街楼栋的安装问题并不突出。”广安市自然资源和规划局工作人员列举了一组数据，全市从2016年到2018年总共才装了20多部电梯，但近两年每年都要装200多部，“禁止临街面加装电梯”相关规定已经跟不上发展需要了。
一边是群众加装电梯的强烈需求，另一边行政机关也有修改“红头文件”的意愿，这场行政争议找到了化解的“出口”。
化解——
办理一案、规范一片，从源头上预防类似纠纷
自从提出了行政复议，宋小华又反复找了市司法局好几次：“居民们都盼着能早点装上电梯，这个行政复议什么时候能有结果？”
“行政复议的制度优势是公正高效、便民为民，关键在解决问题。”尹培宇向宋小华反馈了相关部门修改文件的想法，为实质化解行政争议，行政复议机构决定组织双方进行调解。
新修订的行政复议法扩大了调解的适用范围，有利于以调解协商方式及时解决矛盾纠纷。“我们适用新修订行政复议法相关规定，在取得当事人同意后中止该起案件审理，为调解争取到了时间。”广安市司法局副局长梁宁川说。
“尽管依据现有文件难以审批通过，但‘暂不能批复’的回复并不规范。”
“行政行为应当兼顾实现行政目标和保护相对人权益，将不利影响限制在尽可能小的范围和限度之内。”
调解中，争议焦点逐渐清晰——挡在增设电梯申请前最大的障碍，就是《意见》里的那条规定。
在反复沟通中，“红头文件”加快了修改速度。
没多久，宋小华就等到了规定修改的消息：在行政复议机构指导下，《意见》相关规定修改为“原则上不得在建筑临街面设置，内部设置确有困难或无法平层入户的，可临街设置，但不得破坏建筑立面整体风格，电梯外观材质应采用高品质材质”。
有了新的文件依据，自规部门很快就审查通过了宋小华等人重新报送的设计方案。宋小华等人非常满意调解结果，于是便也撤回了行政复议申请。
“没想到行政复议这么管用！”宋小华说，如今不光他所在的楼栋装上了电梯，广安不少同样临街的楼栋都陆陆续续启动了加装工程，享受到了国家惠民政策的红利。
因为一起加装电梯引发的纠纷，最终推动了“红头文件”的修改完善，这起案件为此入选了司法部发布的行政复议典型案例。
“从个案监督到类案规范，达到办理一案、规范一片的良好效果，才能从源头上预防类似纠纷的发生，发挥好行政复议化解行政争议的主渠道作用。”司法部行政复议与应诉局相关负责人表示。
记者手记
让群众更愿意选择行政复议
新修订的行政复议法第一条开宗明义，“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”。
什么叫发挥“主渠道作用”？一组数据很能说明问题：2024年，全国新收的行政复议申请接近75万件，超九成的案件化解在行政复议程序中，没有再进入行政诉讼或者信访程序。作为行政系统内部纠错的监督制度和解决“民告官”行政争议的救济制度，其具有公正高效、便民为民的制度优势，是推进法治政府建设的重要抓手。
那么如何让群众更多选择行政复议解决问题呢？在一线的采访中发现，只有群众觉得行政复议好用、管用，能够真正及时、有效回应群众合理诉求，群众才会更想用、爱用。归根结底，这得靠不断提高办案的质效。群众对“程序空转”十分反感，这就需要做深做实行政争议的实质性化解；“就案办案”效果有限，以源头治理减少行政争议势在必行……随着行政复议主渠道建设的成效逐步显现，接下来需要进一步加强基层基础建设，在规范化、信息化、专业化建设上下大功夫。
对企业来说，行政复议同样也是保障其合法权益的有效途径。去年以来，行政复议护航企业高质量发展专项行动在全国开展，依法办理了7.9万件涉企案件，及时纠正了一批乱罚款、乱查封等侵害企业合法权益的违法和不当行为。当前，各地正在开展规范涉企行政执法专项行动，更要用好行政复议的监督作用，从聚焦“小过重罚”、逐利执法等突出问题，到加强对政务失信的监督，行政复议应进一步回应社会关切，依法平等保护各类经营主体合法权益，为促进企业健康发展、持续优化营商环境提供有力法治保障，让行政复议的制度优势更加彰显。
《 人民日报 》（ 2025年06月12日 19 版）
